当前位置:首页>>理论研究
由一起征用口罩事件看紧急状态下征用权之法治底线
时间:2020-08-31  作者:  新闻来源:  【字号: | |

由一起征用口罩事件看紧急状态下征用权之法治底线

庞雪、邢敬烨

   云南大理卫健局紧急征用重庆口罩事件,随着云南省的一纸通报,已经尘埃落定,但这起事件暴露出的应急征用问题,却不能不引起社会的足够重视。

我们看到,在这次新冠疫情防控工作中,一些省市紧急征用了当地的酒店、体育场馆、高校宿舍,用于对疑似病例和密切接触者集中隔离医学观察,或供医护人员临时休息,还有一些地方为解决应急救援物资短缺问题,采取了同样的征用措施。

   应急征用是为应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件而进行的具体行政行为,是政府应对突发事件的一项重要举措。在疫情防控期间采取应急财产行政征用措施,紧急征用酒店及其他适合的场所作为隔离人员居住或其他防控用途,征用交通工具、防控物资,调集人员提供公共服务等,有利于政府有效控制和应对疫情,避免更大损失,尽快恢复社会秩序。但类似云南大理卫健局“截胡”重庆过境口罩的行为,却是对征用权的滥用。如何合法、快速、有序征用,并做到事后合理补偿,不仅事关当前疫情防治,更事关日后我国应急管理制度的健全完善。

  要明晰应急征用法律依据。我国《宪法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《物权法》等,对应急征用行为作出了明确规定。如《宪法》第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《突发事件应对法》第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务”。这些都是应急状态下实施征用措施的法律依据。中央和上级部门应当加强对地方政府、下级政府工作部门的的监管,防止地方政府及其工作部门借“应急”和“突发事件”之名,采取极端措施或实施违法行为。习近平总书记指出,疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控。紧急状态下,各级人民政府及其职能部门更应依法行使“征用权”。

  要保证应急征用主体适格。应急征用的主体是依法享有应急征用职权,能够实施应急征用行为,并且承担其法律后果和责任的行政主体。目前,我国法律、法规中对于应急征用主体的有关规定尚不统一,不仅包括政府,还包括政府职能部门。例如,我国《突发事件应对法》第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”。《传染病防治法》第四十五条规定:“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。但是,传染病疫情是公共卫生事件的一类,《传染病防治法》相对于《突发事件应对法》而言属于特殊法,因此,在本次疫情防控中应急征用的主体应以《传染病防治法》的规定为准,即只有县级以上人民政府才具有在紧急状态下的物资征用权,政府的职能部门及其派出机构、乡镇人民政府、基层群众自治组织以及其他组织无权组织实施。在大理征用口罩事件中,大理市卫健局向某单位发出大市卫征【2020】1-61号“应急处置征用通知书”,显然征用主体不适格。根据我国的相关法律,县级以上政府是应急征用与补偿的责任主体,有关行政主管部门在本级政府领导下,具体负责各自职责范围内有关设备、设施、场地、交通工具和其他物资的征用工作,参与应急补偿标准的评估和监督工作。

   要坚持“属地管理”,避免滥权征用。“法无授权不可为”,行政机关行使征用权时,应当符合法律规定的权限。一方面,根据我国《传染病防治法》,只有县级以上人民政府才可以行使征用权,如果其他行政部门有征用需求,应该向政府提出申请,由政府作出决定,由政府发布文件。另一方面,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内调集和征用相关物资设备,而县级以上地方人民政府只能在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备,不得扣留途径本地的财物,涉及需要征用跨区域的财物,应当请求当地政府配合,或者请求国务院批准。在大理征用口罩事件中,大理卫健局征用的是某单位通过顺丰物流从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩,这些处于运输过程中的快递应当属于跨行政区域物品,因此,征用权属于国务院,大理市无权支配。

   要规范应急征用的程序,提高可操作性。“程序是行政征用措施的一个重要的因素。适当的程序,从消极意义上能够防止行政权的滥用造成财产权的损害;从积极意义上能够使征用的实行更具有人性色彩,充分表达出对权利人的尊重。”目前,对于应急征用的程序的规定在我国的法律、法规中还处于基本空白的状态,已有的一些规定也语焉不详,不够科学、合理、细化,可操作性不强。但是,即使应急征用属于事发紧急,需要快速高效,因此程序可以有所简化,但是仍然应当遵循正当程序的原则,满足其最基本的要求,至少应当包括:拟定应急征用方案并报政府审定、制作并送达应急征用法律文书和征用财产清单、办理征用财产交接手续、告知被征用人权利救济的渠道和期限、解除应急征用并归还和补偿等。大理市卫健局仅靠一纸通知书,便强行扣押兄弟省市的防疫物资,显然不符合正当程序之要求,严重干扰了全国防疫工作的大局。在我国尚未在国家层面出台统一的明确应急征用程序的法律规范情况下,各地应在应急征用实施办法中,设置科学、合理、高效的程序,有效规范应急征用行政权力的运行。

   要完善应急征用配套措施。大理卫健局的征用通知中明确,被征用人1年内向征用机关提出补偿申请,不提出的视为放弃补偿。其依据为《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十八条:“受偿人应当在收到补偿通知之日起1年内,向征用单位书面提出应急补偿申请。逾期未提出补偿申请且无正当理由的,视同放弃受偿权利”。征用和征收是两种不同的法律概念。征收的结果是财产所有权的转移,而征用是对财产使用权的暂时剥夺,具有临时性,在应急响应结束后,征用的财产应立即归还,如果发生毁损或灭失等情况,则需要给予补偿。我国《宪法》《突发事件应对法》《物权法》等对应急征用的补偿已作出规定,但是过于原则化,特别是补偿标准和补偿时限问题,在相关立法中有所缺失,各地应当根据本地实际情况,制定具体的补偿办法,明确补偿标准,统一补偿范围,不能宏观政策制定了,到了基层就水土不服,无法保证政策执行效果。

要确保被征用人的合法权益得到充分保障。“应急征用不同于一般的行政征用,具有行政紧急权优先、征用程序简化等特点”,是保证国家政令畅通的重要手段,但是在追求应急效率的同时,也应注重保护被征用人的合法权益。疫情结束后,征用主体应尽早确定实施补偿单位,拟定补偿方案,在规定时间内进行补偿,避免“征用时紧急,补偿时拖沓”而损害政府的公信力。应区分不同情况,确立全面、公平的补偿原则,确保被征用人获得的补偿不低于其所使用、耗损的物资在疫情开始阶段的市场价值。如对企业和个人造成的物质损失,如果灭失,应按照当地市场标准进行补偿,如果毁损,可引入第三方评估,根据评估结果进行补偿;对于征用的宾馆、医疗机构等营业性场所,按同期营业收入平均水平补偿,体育馆、高校宿舍等非营业性的场所,按临时性费用开支补偿或给予象征性补偿;对单位和个人造成的精神损害,建议给予一定的精神奖励。在补偿工作中,应秉持公开透明的原则,重视包括被征用人在内的公民的参与权和知情权,可通过听证会、向社会发布草案等形式,切实接受群众意见和建议。各级纪检监察部门、财政审计部门应加强对征用和补偿全过程的监督,防止弄虚作假、套取补偿资金等行为,保证补偿结果的科学合理、公平公正。

   应急征用作为政府应对突发事件的重要手段,是国家应急管理体系中不可缺少的一环。将政府应急征用行为纳入法治轨道,进一步细化、规范应急征用的权限、程序、补偿等,构建完善的应急征用制度机制,不仅有利于当前依法科学有序进行疫情防控,而且对于健全国家公共卫生应急管理体系,促进国家治理体系和治理能力的现代化具有积极意义。

 
河北省地市院链接:
沧州市基层院链接:
友情链接: